Press Release: 16 January 2015 |

The Prosecutor of the International Criminal Court, Fatou Bensouda, opens a preliminary examination of the situation in Palestine


Today, Friday, 16 January 2015, the Prosecutor of the International Criminal Court (ICC), Mrs. Fatou Bensouda, opened a preliminary examination into the situation in Palestine. 

The Prosecutor's decision follows the Government of Palestine's accession to the Rome Statute on 2 January 2015 and its declaration of 1 January 2015, lodged under article 12(3) of the Rome Statute – the Court's founding treaty – accepting the jurisdiction of the ICC over alleged crimes committed "in the occupied Palestinian territory, including East Jerusalem, since June 13, 2014."

Upon receipt of a referral or a valid declaration made pursuant to article 12(3) of the Statute, the Prosecutor, in accordance with Regulation 25(1)(c) of the Regulations of the Office of the Prosecutor, and as a matter of policy and practice, opens a preliminary examination of the situation at hand. Accordingly, the Prosecutor has opened a preliminary examination into the situation in Palestine. The Office will conduct its analysis in full independence and impartiality. 

A preliminary examination is not an investigation but a process of examining the information available in order to reach a fully informed determination on whether there is a reasonable basis to proceed with an investigation pursuant to the criteria established by the Rome Statute. Specifically, under article 53(1) of the Rome Statute, the Prosecutor must consider issues of jurisdiction, admissibility and the interests of justice in making this determination.  The Office gives due consideration to all submissions and views conveyed to the Office during the course of a preliminary examination, strictly guided by the requirements of the Rome Statute in the independent and impartial exercise of its mandate. 

There are no timelines provided in the Rome Statute for a decision on a preliminary examination. Depending on the facts and circumstances of each situation, the Office will decide whether to continue to collect information to establish a sufficient factual and legal basis to render a determination; initiate an investigation, subject to judicial review as appropriate; or decline to initiate an investigation.

Background and legal analysis

The Office previously conducted a preliminary examination of the situation in Palestine upon receipt of a purported article 12(3) declaration lodged by the Palestinian National Authority on 22 January 2009. The Office carefully considered all legal arguments submitted to it and, after thorough analysis and public consultations, concluded in April 2012 that Palestine's status at the United Nations (UN) as an "observer entity" was determinative, since entry into the Rome Statute system is through the UN Secretary-General (UNSG), who acts as treaty depositary. The Palestinian Authority's "observer entity", as opposed to "non-member State" status at the UN, at the time meant that it could not sign or ratify the Statute. As Palestine could not join the Rome Statute at that time, the Office concluded that it could also not lodge an article 12(3) declaration bringing itself within the ambit of the treaty either, as it had sought to do. 

On 29 November 2012, the UN General Assembly (UNGA) adopted Resolution 67/19 granting Palestine "non-member observer State" status in the UN with a majority of 138 votes in favour, 9 votes against and 41 abstentions. The Office examined the legal implications of this development for its own purposes and concluded, on the basis of its previous extensive analysis of and consultations on the issues, that, while the change in status did not retroactively validate the previously invalid 2009 declaration lodged without the necessary standing, Palestine would be able to accept the jurisdiction of the Court from 29 November 2012 onward, pursuant to articles 12 and 125 of the Rome Statute. The Rome Statute is open to accession by "all States," with the UNSG acting as depositary of instruments of accession.

On 2 January 2015, Palestine deposited its instrument of accession to the Rome Statute with the UNSG. As outlined in the Summary of Practice of the Secretary-General as Depositary of Multilateral Treaties, "the Secretary-General, in discharging his functions as a depositary of a convention with an 'all States' clause, will follow the practice of the [General] Assembly in implementing such a clause […]." The practice of the UNGA "is to be found in unequivocal indications from the Assembly that it considers a particular entity to be a State." In accordance with this practice and specifically UNGA Resolution 67/19, on 6 January 2015, the UNSG, acting in his capacity as depositary, accepted Palestine's accession to the Rome Statute, and Palestine became the 123rd State Party to the ICC.  It was welcomed as such by the President of the Assembly of States Parties to the Rome Statute.

Likewise, on 7 January 2015, the Registrar of the ICC informed President Abbas of his acceptance of the article 12(3) declaration lodged by the Government of Palestine on 1 January 2015 and that the declaration had been transmitted to the Prosecutor for her consideration.

The Office considers that, since Palestine was granted observer State status in the UN by the UNGA, it must be considered a "State" for the purposes of accession to the Rome Statute (in accordance with the "all States" formula).  Additionally, as the Office has previously stated publicly, the term "State" employed in article 12(3) of the Rome Statute should be interpreted in the same manner as the term "State" used in article 12(1). Thus, a State that may accede to the Rome Statute may also lodge a declaration validly under article 12(3). 

For the Office, the focus of the inquiry into Palestine's ability to accede to the Rome Statute has consistently been the question of Palestine's status in the UN, given the UNSG's role as treaty depositary of the Statute. The UNGA Resolution 67/19 is therefore determinative of Palestine's ability to accede to the Statute pursuant to article 125, and equally, its ability to lodge an article 12(3) declaration.

The Office of the Prosecutor of the ICC conducts independent and impartial investigations and prosecution of the crimes of genocide, crimes against humanity and war crimes. The Office of the Prosecutor has opened investigations in nine situations: Uganda; Democratic Republic of the Congo; Darfur (Sudan); Central African Republic; Kenya; Libya; Côte d'Ivoire and Mali. The Office is also conducting preliminary examinations relating to the situations in Afghanistan, Colombia, Georgia, Guinea, Honduras, Iraq, Nigeria and Ukraine.

Declaration lodged by Palestine pursuant to article 12(3) of the Rome Statute | 1 January 2015.

OTP Policy Paper on Preliminary Examinations | November 2013.

For further information, please contact: [email protected]

اليوم، الجمعة الموافق 16 كانون الثاني/يناير 2015، فتحت المدعية العامة للمحكمة الجنائية الدولية (يشار إليها في ما يلي باسم "المحكمة")، السيدة فاتو بنسودا، دراسة أوّلية للحالة في فلسطين.

وتلى قرارُ المدعية العامة انضمامَ حكومة فلسطين إلى نظام روما الأساسي في الثاني من كانون الثاني/يناير 2015 وإعلانها في الأوّل من كانون الثاني/يناير 2015، الذي أودعته بموجب المادة 12(3) من نظام روما الأساسي – المعاهدة المؤسسة للمحكمة – والذي قبلت بموجبه اختصاص المحكمة على الجرائم المزعوم ارتكابها "في الأراضي الفلسطينية المحتلة، ومن ضمنها القدس الشرقية، منذ 13 حزيران/يونيه 2014".

وبعد تلقي إحالة أو إعلان صحيح مودع عملاً بالمادة 12(3) من النظام الأساسي، يفتح المدعي العام دراسة أوّلية للحالة المعنية وفقاً للبند 25(1)(ج) من لائحة مكتب المدعي العام وما تقتضيه السياسات والممارسات المتبعة. وقد فتحت المدعية العامة، بناءً على ذلك، دراسة أوّلية للحالة في فلسطين. وسوف يجري المكتب تحليله باستقلالية وتجرد كاملين.

وليست الدراسة الأوّلية بتحقيق، وإنما هي عملية لفحص المعلومات المتاحة بُغية التوصل إلى قرار يستند إلى معلومات وافية بشأن مدى توافر أساس معقول لمباشرة تحقيق عملاً بالمعايير المحددة في نظام روما الأساسي. ويجب على المدعي العام، بموجب المادة 53(1) تحديداً من نظام روما الأساسي، أن ينظر في المسائل المتمثلة في الاختصاص والمقبولية ومصالح العدالة للتوصل إلى هذا القرار. وينظر المكتب حسب الأصول في جميع الدفوع والآراء المنقولة إليه في أثناء الدراسة الأوّلية، مسترشداً بصرامة بمتطلبات نظام روما الأساسي عند ممارسته ولايته باستقلال وتجرد.

ولا ينص نظام روما الأساسي على مُهَلٍ لاتخاذ قرار في أي دراسة أوّلية. ويقرّر المكتب، بناءً على الحقائق والظروف الخاصة بكل حالة، إما أن يواصل جمع المعلومات من أجل توفير أساس وقائعي وقانوني كافٍ لاتخاذ قرار؛ أو أن يشرع في تحقيق، رهناً بإجراء مراجعة قضائية إذا لزم الأمر؛ أو أن يرفض الشروع في تحقيق.

المعلومات الأساسية والتحليل القانوني

سبق أن أجرى المكتب دراسة أوّلية للحالة في فلسطين بعد تلقي إعلان من المفترض أنه أُودع بموجب المادة 12(3) من قِبل السلطة الوطنية الفلسطينية في 22 كانون الثاني/يناير 2009. ونظر المكتب بعناية في جميع الحُجج القانونية التي قُدّمت إليه، وخلُص في نيسان/أبريل 2012، بعد تحليل كامل ومشاورات علنية، إلى أن مركز فلسطين في الأمم المتحدة باعتبارها "كياناً مراقباً" كان عاملاً حاسماً، لأن الدخول ضمن المنظومة الخاصة بنظام روما الأساسي يتم من خلال الأمين العام للأمم المتحدة (يشار إليه في ما يلي باسم "الأمين العام") الذي يقوم بدور الوديع للمعاهدة. وكان مركز السلطة الفلسطينية في الأمم المتحدة في ذلك الوقت باعتبارها "كياناً مراقباً" مقارنة بمركز "دولة غير عضو" معناه أنها لم يكن بإمكانها توقيع النظام الأساسي أو التصديق عليه. وحيث أن فلسطين لم يكن بإمكانها الانضمام إلى نظام روما الأساسي في ذلك الوقت، خلُص المكتب إلى أنها لم يكن بإمكانها أيضاً أن تودع إعلاناً بموجب المادة 12(3) وتُدخل نفسها في نطاق المعاهدة، وهو ما كانت تسعى إلى تحقيقه.

وفي 29 تشرين الثاني/نوفمبر 2012، اتخذت الجمعية العامة للأمم المتحدة (يشار إليها في ما يلي باسم "الجمعية العامة") القرار 67/19، مانحةً فلسطين مركز "دولة مراقبة غير عضو" في الأمم المتحدة بأغلبية قدرها 138 صوتاً مؤيداً مقابل تسعة أصوات معارضة وامتناع 41 دولة عن التصويت. وفحص المكتب الآثار القانونية لهذا التطور لأغراضه الخاصة، وخلُص، على أساس تحليله الموسع السابق لهذه المسائل واستشاراته التي أجراها بشأنها، إلى أنه على الرغم من أن التغير في مركز فلسطين لم يؤد بأثر رجعي إلى قبول صحة إعلان عام 2009 الذي سبق أن كان مفتقداً إلى الصحة وأُودع من دون التمتع بالمركز اللازم، تستطيع فلسطين أن تقبل اختصاص المحكمة اعتباراً من 29 تشرين الثاني/نوفمبر 2012 فصاعداً، عملاً بالمادتين 12 و125 من نظام روما الأساسي. ويُعدّ نظام روما الأساسي مفتوحاً لانضمام "جميع الدول"، ويقوم الأمين العام بدور الوديع لصكوك الانضمام.

وفي الثاني من كانون الثاني/يناير 2015، أودعت فلسطين صكّ انضمامها إلى نظام روما الأساسي لدى الأمين العام. وكما هو مبيّن في موجز ممارسات الأمين العام بصفته وديعاً للمعاهدات متعددة الأطراف، "يتّبع الأمين العام، عند اضطلاعه بمهامه كوديع لاتفاقية تحتوي على صيغة "جميع الدول"، ممارسات الجمعية العامة عند تنفيذه تلك الصيغة [...]". وممارسات الجمعية العامة "يمكن التماسها في المؤشرات التي لا لبس فيها من الجمعية العامة والتي تدل على أنها تعتبر كياناً معيناً دولة". ووفقاً لهذه الممارسات، وخصوصاً قرار الجمعية العامة 67/19، قَبِل الأمين العام في 6 كانون الثاني/يناير 2015، متصرفاً بصفته الوديع، انضمام فلسطين إلى نظام روما الأساسي، وأصبحت فلسطين الدولة الطرف الثالثة والعشرين بعد المئة في المحكمة. ورحبت رئيسة جمعية الدول الأطراف بها كدولة طرف في نظام روما الأساسي بهذا الصفة.

وبالمثل، في السابع من كانون الثاني/يناير 2015، أبلغ مسجّلُ المحكمة الرئيسَ عباس بقبوله الإعلان الذي أودعته حكومة فلسطين بموجب المادة 12(3) في الأوّل من كانون الثاني/يناير 2015، وبأن الإعلان أُرسل إلى المدعية العامة كي تنظر فيه.

ويرى المكتب أنه نظراً لمنح الجمعية العامة فلسطين مركز دولة مراقبة في الأمم المتحدة، يجب اعتبارها "دولة" لأغراض الانضمام إلى نظام روما الأساسي (وفقاً لصيغة "جميع الدول"). وبالإضافة إلى ذلك، كما سبق أن صرح المكتب علناً، ينبغي تفسير مصطلح "دولة" المستخدم في المادة 12(3) من نظام روما الأساسي بالطريقة نفسها التي استُخدم بها مصطلح "دولة" في المادة 12(1). وبذلك فإن الدولة التي يجوز لها الانضمام إلى نظام روما الأساسي يجوز لها أيضاً أن تودع إعلاناً بصورة صحيحة بموجب المادة 12(3).

وبالنسبة للمكتب، كانت مسألة مركز فلسطين في الأمم المتحدة تُشكل على الدوام محور التحقيق في أهلية فلسطين للانضمام إلى نظام روما الأساسي، نظراً لدور الأمين العام كوَديع لمعاهدة نظام روما الأساسي. وبالتالي، يُعد قرار الجمعية العامة 67/19 حاسماً في تحديد أهلية فلسطين للانضمام إلى النظام الأساسي وفقاً للمادة 125، وعلى حدّ السواء، أهليته لإيداع إعلان بموجب المادة 12(3).

ويُجري مكتب المدعي العام بالمحكمة تحقيقات وملاحقات مستقلة ونزيهة في جرائم الإبادة الجماعية والجرائم ضد الإنسانية وجرائم الحرب. وقد فتح المكتب تحقيقات في تسع حالات: أوغندا؛ وجمهورية الكونغو الديمقراطية؛ ودارفور بالسودان؛ وجمهورية أفريقيا الوسطى؛ وكينيا؛ وليبيا؛ وكوت ديفوار؛ ومالي. ويُجري المكتب أيضاً دراسات أوّلية متصلة بالحالات في أفغانستان، وكولومبيا، وجورجيا، وغينيا، وهندوراس، والعراق، ونيجريا، وأوكرانيا.

الإعلان الذي أودعته فلسطين بموجب المادة 12(3) من نظام روما الأساسي | الأوّل من كانون الثاني/يناير 2015

ورقة السياسة الخاصة بمكتب المدعي العام بشأن الدراسات الأوّلية | تشرين الثاني/نوفمبر 2013.

لمزيد من المعلومات، يُرجى الاتصال: [email protected]

المصدر: مكتب المدعي العام

المدعية العامة للمحكمة الجنائية الدولية، فاتو بنسودا، تفتح دراسة أوّلية للحالة في فلسطين
Source: Office of the Prosecutor | Contact: [email protected]